En dynamisk duo eller et tovtrækkeri? Michael Svarer om embedsmænd i ekspertgrupper

Der findes næsten ligeså mange typer af ekspertgrupper, som der findes holdninger til dem. Økonomiprofessor Michael Svarer fortæller om, hvordan det var at have embedsmænd med ved bordet i Svarer-udvalget, og så har vi stillet ham spørgsmålet: Kan ekspertudvalg være en del af løsningen på vilde problemer?

Det var en ganske almindelig gråvejrsdag i februar 2021, da Michael Svarer blev ringet op af departementschef i Skatteministeriet, Jens Brøchner.

Sammen med sin kone gik han på Nordre Strandvej i Risskov på vej hjem fra Føtex. Med en indkøbspose i den ene hånd og sin hund i den anden fik han manøvreret headsettet på. 

»Vil du være formand i en ekspertgruppe, som skal foreslå løsninger for CO2-reduktion i dansk landbrug,« lød forespørgslen.

Det kom som en overraskelse for Svarer, at han ligefrem blev spurgt, om han ville være formand. Klima- og miljøøkonomi er egentlig ikke hans faglighed, selvom han som tidligere overvismand har arbejdet med emnerne perifert.

Det blev derfor ikke et prompte ja fra Michael Svarer.

At formanskabet blev tilbudt netop Svarer, hænger nok også sammen med, at han allerede har stor erfaring med at sidde i ekspertudvalg, herunder fem forskellige corona-udvalg og arbejdsmarkeds-kommissionen fra 2007-9.

INVI har talt med Svarer om potentialet og udfordringerne ved en konstellation, hvor embedsmænd sidder med ved bordet i ekspertgruppen, som det var tilfældet ved Svarer-udvalget, og om hvordan han ser ekspertgruppers evne til at tackle komplekse samfundsudfordringer.

Ekspertvælde eller nøglen til forandring
Lad os først se nærmere på, hvordan holdningen til ekspertgrupper er skiftet gennem tiden, og hvilke konstellationer, ekspertudvalgene typisk forekommer i.

Danmark har en lang tradition for at anvende ekspertgrupper. Spørgsmålet om hvorvidt ekspertgrupper er legitime har længe delt vandene. Fortalerne mener, at ekspertgrupperne bidrager med dybdegående og specialiseret viden, som kvalificerer politikernes beslutninger. At det netop er et rum, hvor der er tid til at gennemtænke en kvalificeret handlingsplan, upåvirket af Slotsholmens hast.

Omvendt bliver udvalgene kritiseret for at være udtryk for et ekspertvælde, at være udemokratiske og afkoblede fra virkeligheden.

Anders Fogh Rasmussen mente det sidste: »Vi behøver ikke eksperter og smagsdommere til at bestemme på vores vegne,« fastslog han i sin nytårstale i 2001 og lagde med disse ord ekspertgrupperne så godt som i graven over de næste 8 år.

Siden Anders Fogh Rasmussen er det gået den modsatte retning. Under den tidligere socialdemokratiske regering havde reformkommissionen en markant indflydelse, og den nye SVM-regering har heller ikke holdt sig tilbage med at nedsætte ekspertudvalg og kommissioner.

Regeringen har bl.a. dannet Strukturkommissionen, Lønstrukturkomitéen, Robusthedskommissionen og Trivselskommissionen. I slutningen af februar præsenterede Michael Svarers udvalg så deres anbefalinger, hvilket måske overskyggede den opmærksomhed, som Tech-ekspertgruppen kort efter fik, da de kom med deres anbefalinger til kunstig intelligens og techgiganter.

Mangfoldige ekspertgrupper
Der findes mange ekspertgrupper og ligeledes mange konstellationer og tilgange. Nogle gange har medlemmerne af ekspertgrupperne frie hænder til at udforske og komme med forslag til politikerne. Andre gange er det stramt styret og med løbende politisk intervention i processen. I det tilfælde er ekspertgruppen betjent af et sekretariat af embedsmænd, som det var tilfældet i Svarer-udvalget.

Det kan også variere betydeligt, hvem der er med i ekspertudvalgene. De kan være baseret udelukkende på uafhængige eksperter, de kan have interesseorganisationer med ved bordet, og de kan lave undersøgelser blandt borgere, så andre perspektiver bidrager til beslutningsgrundlaget.

Sidstnævnte udfordrer ideen om, at de er udtryk for et ekspertvælde.

I Svarer-udvalget sad embedsmænd fra seks ministerier med ved bordet. Embedsmændenes tilstedeværelse var nogle gange en dans. Andre gange en boksekamp.

»Det gav udfordringer, men det havde også sine fordele,« siger Michael Svarer.

Magtforholdet
Ekspertgruppen har den hårde magtposition over for embedsmændene, når de deltager. På papiret i hvert fald. Så let er det ikke i realiteten.

»Vi kan godt sige, ‘det er vores rapport, det er vores arbejde, og nu går vi den her vej, og så må I bare acceptere det’. Men det er klart, at sådan en tilgang kræver en ret stærk ekspertgruppe, fordi at man selvfølgelig skal være enig i ekspertgruppen, og man skal kunne stå imod det potentielle pres, der er,« siger Svarer og fortsætter:

»Og selvom ekspertgruppen bestemmer, så kan det godt blive så ubehageligt, at man på en eller anden måde siger, okay, så giver vi os.«

Det ender dog ikke altid i en fejde mellem embedsmændene og ekspertgruppen.

Det kan også være et givtigt samarbejde.

Ekspertgruppen får stillet en eksamensopgave af politikerne, som Svarer kalder det. Herfra har ekspertgruppen mulighed for at angribe opgaven fra forskellige vinkler, og i den proces kan embedsmændene nemlig bidrage som både intellektuel og praktisk ressource.

Hele forløbet er en målrettet proces, hvor ekspertgruppen og embedsmændene løbende holder møder for at træffe beslutninger om den bedste fremgangsmåde, prioriteringer og hvad der anses som væsentligt for at nå det endelige mål.

Brobyggere eller barrierer
Embedsmændene bringer den politiske sfære ind i ekspertgruppens rum, og sådan væves politiske forventninger ind i ekspertgruppens arbejde.

»De embedsmænd vi havde tilknyttet, de havde selvfølgelig godt en fornemmelse af, hvad politikerne gerne ville. Der bliver ikke holdt en fuldstændig armslængde i forhold til den politiske proces, selvom det jo heller ikke er sådan, at politikerne blander sig,« siger Svarer og fortsætter: 

»På den måde er der en uafhængighed, men der er også indspark fra centraladministrationen. Processen indebærer, at man bliver enige om, hvad der skal til.«

Ser du embedsmændenes tilstedeværelse som en fordel eller ulempe? 

»Det har jeg og mine kolleger i ekspertgruppen selvfølgelig tænkt meget over i løbet af de sidste tre år. En ulempe er selvfølgelig, at man bliver holdt fast i noget, som man måske ikke synes er det optimale. Man kunne godt tænke sig, apropos vilde idéer, at tænke lidt mere ud af boksen,« siger Svarer og fortsætter velovervejet sin talestrøm:

»Embedsværket tilstedeværelse betyder, at der kan opstå en status quo bias, hvor man måske ikke tænker så vildt, som man kunne have gjort.«

Embedsmændenes tilstedeværelse er altså et tveægget sværd. For mens embedsmændenes bidrag godt kan skabe en status quo bias, så kan det til gengæld betyde, at udvalgets forslag får gang på jord inde på Slotsholmen. Embedsmændene tænker nemlig de politiske logikker ind i forslagene fra start. Det kommer bare med den pris, at man er mindre kreativ i sin udfoldelse, end man ellers havde været, pointerer Svarer.

»I bedste fald så formår man jo at få det maksimale ud af sine økonomiske principper og få skabt anbefalinger, som er implanterbare i det politiske system,« siger Svarer og konstaterer, at de ideer, man har udviklet hjemme på sit skrivebord, uanset hvad på et tidspunkt skal fødes ind i en politisk virkelighed. Derfor kan man argumentere for, at man ligeså godt kan have embedsmændene med i processen fra start, påpeger han.

En yderligere fordel er, at man får opbygget, hvad Svarer kalder »humankapital« i embedsværket. Embedsmændene kan bære visionerne ind i de politiske processer, fordi de var med, da de blev udtænkt.

Kan vilde problemer tackles i ekspertgrupper
Svarer-udvalget havde en meget konkret opgave: Anbefal modeller for en regulering af landbruget, der gør det muligt at leve op til klimamålene – men uden at det koster for mange erhvervsindtægter og arbejdspladser.

En opgave der af iagttagere er blevet kaldt »næsten umulig«. Opgaven fremstod som en gotisk knude af modstridende interesser: klima, miljø, konkurrenceevne, social sammenhængskraft. Et vildt problem. 

Selvom det næppe er gået nogens næse forbi, at anbefalingerne førte til en morderisk vits fra fra en galgenhumoristisk godsejer fra Bæredygtigt Landbrug, og at næstformanden for Landbrug og Fødevare betragter rapporten som et partsindlæg, er Svarer-udvalget af mange blevet rost for at levere klare og sobre løsninger på en kompleks problemstilling.

Men hvad hvis problemerne havde set anderledes ud? Hvis de havde haft en større skala eller større usikkerhedhed om årsag og løsning? Ser Michael Svarer også, at ekspertgrupper kan komme i spil her?

Michael Svarers korte svar er »ja«.

»Det er en god måde at få bragt fokus på et område. Og det giver jo også en mulighed for at diskutere, hvordan man løser problemerne. Man får lov til at komme med et udspil, og så kan det jo så være genstandsfelt for en diskussion – ligesom vores rapport. Så kommer vi og siger, at det her er vores bud på det. Og så kan det være en del af den demokratiske proces i forhold til at komme videre eller få løst nogle af de problemer, man har identificeret,« siger Svarer.

Og har embedsmændene også en plads ved bordet, hvis der er større usikkerhed om problemets årsag?

»Jo vildere problemer, jo friere tøjler fra embedsapparatet,« lyder Svarers umiddelbare indskydelse.

Han tilføjer, at det også kan give mening at tænke i helt andre konstellationer: 

»Man kan altid diskutere, om ekspertudvalgene er inkluderende nok, både ift. hvem som er med, men også ift. hvem, der kan komme med indspark.«

Hvis et problem er vildt, så kan det være godt givet ud at lave høringer og modtage borgerforslag. Her kan borgerinddragelse være en god ting, siger Svarer.